Lausuntopyyntö valtiovarainministeriön asetuksesta eräistä luottolaitosvalvonnan menettelyistä

Lausunto valtiovarainministeriön asetuksesta eräistä luottolaitosvalvonnan menettelyistä Lausuntoantaja: YDHV lakitiimi. Asetusluonnoksen tavoitteena on panna täytäntöön luottolaitosdirektiivin muutokset sekä täsmentää ilmoitus- ja arviointimenettelyjä. Sääntelyn tavoitteita voidaan pitää finanssimarkkinoiden vakauden ja tehokkaan viranomaisvalvonnan näkökulmasta hyväksyttävinä. Samalla asetusluonnos sisältää kuitenkin useita kohtia, joiden suhdetta perustuslain hyvän hallinnon takeisiin, yhdenvertaisuuteen ja säädöstasovaatimuksiin olisi perusteltua vielä arvioida. 1. Ilmoituksiin liitettävien tietojen laajuus ja suhteellisuus Lausuntopyynnössä pyydetään erityisesti arvioimaan ilmoituksiin liitettävien tietojen tarpeellisuutta ja oikeasuhtaisuutta. Tältä osin asetusluonnoksessa edellytetään useissa tilanteissa varsin laajaa selvitysaineistoa, kuten yritysten tilinpäätöksiä, sopimusluonnoksia, rahoitusta koskevia selvityksiä, sidonnaisuuksia sekä muita arvioinnin kannalta merkityksellisiä asiakirjoja. Lisäksi ylimmän johdon kelpoisuusarvioinnissa edellytetään rikosrekisteritietoja sekä "kaikkia muita Finanssivalvonnan luettelemia asiakirjoja". Perustuslain 10 § turvattu yksityiselämän ja henkilötietojen suoja sekä perustuslain 80 §:n vaatimus sääntelyn täsmällisyydestä edellyttävät, että asetuksella säädettävät tiedonantovelvollisuudet rajataan vain sellaisiin tietoihin, jotka ovat välttämättömiä sääntelyn tarkoituksen saavuttamiseksi. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti korostanut, että henkilötietojen käsittelyn tulee perustua täsmällisiin ja tarkkarajaisiin säännöksiin erityisesti silloin, kun kyse on arkaluonteisista tai muutoin merkittävistä henkilötiedoista. Erityistä huomiota voidaan kiinnittää 15 §:n 1 momentin 5 kohtaan, jonka mukaan ilmoitukseen liitetään "kaikki muut Finanssivalvonnan luettelemat asiakirjat". Säännös jättää viranomaiselle varsin avoimen harkintavallan määritellä ilmoituksen sisältöä. Sääntelyä olisi perusteltua täsmentää esimerkiksi siten, että lisäasiakirjojen tulee olla välttämättömiä kelpoisuusarvioinnin suorittamiseksi ja että niiden pyytämisen perusteet ilmenevät asetuksesta tai laista. 2. Viranomaisen harkintavallan täsmällisyys Hallintolakivaliokunta lausunto toteaa seuraavasti asioita(HaVM 29/2002 vp.) a. Hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. b. Valiokunta toteaa, että hallintoasian käsitettä ei ole laissa määritelty ja määrittely onkin kaikkiaan vaikeaa. Hallintoasia on monitahoinen juridinen käsite niin oikeuskirjallisuuden kuin oikeuskäytännönkin perusteella. Valiokunnan näkemyksen mukaan hallintoasian käsitteen määrittelyn tarvetta vähentää se seikka, että hallintolakia sovelletaan myös hallintotoimintaan. Hallinnon asiakkaiden näkökulmasta hallintoviranomaisten ja yksityisten julkisia hallintotehtäviä hoitavien tahojen toiminta näyttäytyy viranomaistoimintana, jossa keskeistä asiakkaan oikeuksien ja oikeussuojan toteuttamiseksi ei ole tunnistaa hallintoasiaa, vaan kyetä varmistumaan siitä, täyttääkö asiaa tai hallintotoimia suorittava viranomainen tai muu taho velvoitteensa asianmukaisesti. Keskeistä on myös selkeisiin säännöksiin perustuva tieto siitä, mitä oikeuksia ja velvollisuuksia hallinnon asiakkaalla on hallinnossa asioidessaan taikka käsiteltäessä hänen itsensä, jonkun muun tai viranomaisen vireillepanemaa asiaa. c. Esityksen keskeisenä tavoitteena on saattaa hallintoasian käsittelyä koskeva yleinen lainsäädäntö vastaamaan nykyisen yhteiskunnan ja oikeuskehityksen asettamia vaatimuksia. Uuden hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Hallintolain 6 §:n oikeusperiaatteet edellyttävät, että viranomaisen harkintavalta on sidottu lain tarkoitukseen ja että toimivaltaa käytetään johdonmukaisesti(esim. Hallintolakivaliokunta lausunto toteaa että(HaVM 29/2002 vp.): a. Valiokunta pitää perusteltuna, että lakiin kirjataan viranomaisten harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinnon oikeusturvaperiaatteet. Tällä tavoin niille voidaan antaa nykyistä enemmän merkitystä käytännön hallintotoiminnassa. Saadun selvityksen mukaan lainvalmistelussa on pyritty tarkoituksellisesti niukkaan ilmaisuun. Periaatteiden muotoilulla ei ole ollut tarkoitus vaikuttaa oikeuskäytännön kehittymiseen ja periaatteiden täsmentymiseen eri soveltamistilanteissa. Periaatteiden muotoilulla muistututetaan lain soveltajia siitä, että periaatteet on otettava yksittäisessä soveltamistilanteessa huomioon. Asetusluonnoksessa Finanssivalvonnalle annetaan useissa kohdissa mahdollisuus pyytää lisätietoja, suorittaa arviointi yksinkertaistettuna tai katsoa arviointi tarpeettomaksi. Lisäksi Finanssivalvonta voi pyytää arviointimenettelyn aikana täydentäviä asiakirjoja harkintansa mukaan. Vaikka direktiivin täytäntöönpano edellyttää viranomaiselle tiettyä harkintamarginaalia, olisi oikeusvarmuuden kannalta perusteltua täsmentää asetuksen perusteluissa tai säännöksissä, millä objektiivisilla perusteilla arviointia voidaan pitää yksinkertaistettuna tai tarpeettomana sekä millä perusteella lisäselvityksiä voidaan pyytää. Tällainen täsmennys tukisi hallintolain 6 §:n mukaisia yhdenvertaisen kohtelun, tarkoitussidonnaisuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. 3. Hallintomenettelyn ennakoitavuus Asetus sisältää useita määräaikoja sekä arviointijakson keskeyttämistä koskevia säännöksiä. Keskeytys voi tietyissä tilanteissa pidentyä jopa 30 arkipäivällä tai jatkua siihen saakka, kunnes rinnakkainen lupamenettely on päättynyt. Hallintolain 23 §:n mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä. Vaikka asetuksessa säädetään enimmäismääräajoista, rinnakkaisten menettelyjen vaikutus saattaa joissakin tilanteissa johtaa kokonaiskäsittelyajan huomattavaan pidentymiseen. Perusteluissa voisi olla aiheellista arvioida tarkemmin, miten sääntely varmistaa, ettei menettelyn kokonaiskesto muodostu suhteettomaksi eikä vaaranna asianosaisten oikeusturvaa. 4. Syrjimättömyys ja yhdenvertainen kohtelu Asetusluonnoksen 6 §:ssä todetaan, että Finanssivalvonnan on kohdeltava ilmoituksen tehneitä luottolaitoksia syrjimättömällä tavalla silloin, kun samaan kohdeyritykseen kohdistuu useita ilmoituksia. Säännös toteuttaa sinänsä yhdenvertaisuuden vaatimusta. Sen soveltamisala jää kuitenkin varsin rajalliseksi, koska vastaavaa yleistä syrjimättömyysperiaatetta ei ilmaista muiden arviointimenettelyjen yhteydessä. Perustuslain 6 § ja yhdenvertaisuuslain yleiset periaatteet puoltavat sitä, että viranomaisten yhdenvertainen kohtelu koskee kaikkea asetuksen mukaista arviointitoimintaa eikä ainoastaan yhtä yksittäistä menettelyä(esim. Perustuslakivaliokunta lausunto toteaa seuraavasti (PeVL 31/2014 vp.) a. Lakiehdotuksen 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on edistää yhdenvertaisuutta ja ehkäistä syrjintää. Nykyisen yhdenver taisuuslain tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa (1 §). b. Valiokunta korostaa yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon keskeistä asemaa oikeusjärjestyksessämme ja pitää tärkeänä, että 1 §:ään lisätään nykyisessä laissa olevat säännökset yhdenvertaisuuden toteutumisen turvaamisesta ja syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojan tehostamisesta. Tämän vuoksi olisi perusteltua arvioida, olisiko yleinen viittaus hallinnon yhdenvertaisuus- ja tasapuolisuusperiaatteisiin tarkoituksenmukainen jo asetuksen yleisissä säännöksissä. 5. Perusteluvelvollisuus Asetuksessa säädetään perusteluvelvollisuudesta tilanteessa, jossa Finanssivalvonta vastustaa merkittävän omistusosuuden hankintaa. Sen sijaan muissa arviointitilanteissa asetus ei vastaavalla tavalla korosta perusteltujen ratkaisujen merkitystä. Hallintolain 45 §:n näkökulmasta perusteltujen päätösten merkitys korostuu erityisesti silloin, kun ratkaisu perustuu laajaan asiantuntijaharkintaan tai viranomaisella on merkittävä harkintavalta(esim. Hallintolakivaliokunta lausunto toteaa seuraavasti asioita(HaVM 29/2002 vp.) a. Pykälän 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun, sekä mainittava sovelletut säännökset. b. Valiokunta painottaa, että pykälän tarkoituksena on korostaa huolellisen päätöksen perustelemisen tärkeyttä sekä parantaa perustelujen laatua. Perusteluvelvollisuuden merkitys oikeusturvaperiaatteena on viime vuosien aikana selvästi korostunut. Perusteluvelvollisuus on merkityksellinen muun ohella perustuslain 21 §:ssä tarkoitettuna hyvän hallinnon takeena. c. Valiokunta ehdottaa 45 §:n 2 momentin 5 kohdan täsmentämistä siten, että mahdollisuus perustelujen esittämättä jättämiseen kytketään asiaan liittyvään erityiseen syyhyn. Ehdotettu muotoilu rajoittasi viranomaisen harkintavaltaa ja korostaisi perusteluvelvollisuuden merkitystä. Hallintovaliokunnan ehdottamassa muodossa 45 §:n 2 momentin 5 kohta kuuluu seuraavasti: "5) perusteleminen on muusta erityisestä syystä ilmeisen tarpeetonta." Perustelumuistiossa voitaisiin selventää, että hallintolain yleinen perusteluvelvollisuus soveltuu täysimääräisesti kaikkiin asetuksen mukaisiin päätöksiin myös silloin, kun asetuksessa ei siitä erikseen säädetä. 6. Delegoinnin rajat Perustuslain 80 § edellyttää, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla. Asetus perustuu luottolaitostoiminnasta annetun lain asetuksenantovaltuuksiin, eikä luonnoksesta lähtökohtaisesti ilmene, että asetuksella säädettäisiin uusista aineellisista velvollisuuksista. Kuitenkin erityisesti säännökset, joissa viitataan Finanssivalvonnan mahdollisuuteen edellyttää muita asiakirjoja tai muutoin täsmentää ilmoitusten sisältöä, voivat käytännössä laajentaa ilmoitusvelvollisuuden sisältöä. Perustuslain 80 §:n kannalta olisi perusteltua varmistaa, että kaikki olennaiset velvollisuudet ilmenevät laista tai asetuksesta eikä niiden sisältö jää yksinomaan hallinnollisten määräysten tai viranomaiskäytännön varaan(esim. Perustuslakivaliokunta lausunto toteaa seuraavasti asioita(PeVM 10/1998 vp.): a. Pykälän 1 momenttia on muutettu perustuslain nimikkeen muuttamisen takia. b. Pykälän 2 momentin johdosta valiokunta korostaa sen esityksen perusteluista ilmenevän periaatteen merkitystä, jonka mukaan lainsäädäntövaltaa ei yleensä tule osoittaa ministeriötä alemmalle viranomaistasolle. Muulle viranomaiselle voidaan siten osoittaa oikeussääntöjen antamisvaltaa vain poikkeuksellisesti. Valiokunta pitää selvänä, ettei asetuksen antaja voi siirtää sille perustuslailla tai muulla lailla osoitettua lainsäädäntövaltaa edelleen (subdelegointikielto ), ellei tällaisesta valtuudesta ole asianomaisella lailla nimenomaisesti säädetty. Valiokunnan mielestä on 1 ja 2 momentissa täsmentyvän asetuksen antamista ja lainsäädäntövallan siirtämistä koskevan sääntelyn vuoksi tärkeää, että kiinnitetään huomiota lakia alemmanasteisen norminannon ennakolliseen ja jälkikäteiseen valvontaan. c. Pykälän 3 momentin nojalla yleiset säännökset asetusten ja muiden oikeussääntöjen julkaisemisesta ja voimaantulosta annetaan lailla. Perustuslakiehdotuksen 17 §:stä johtuu valiokunnan käsityksen mukaan kiistattomasti se, että asetukset on annettava ja julkaistava myös ruotsin kielellä. Niiden voimaantuloa koskevan sääntelyn tulee vastata 79 §:n 3 momentin mukaisia periaatteita. 7. Vaikutusarviointi Perustelumuistiossa todetaan, ettei asetuksella ole olennaisia vaikutuksia valvottavien tai Finanssivalvonnan toimintaan, vaikka uusista menettelyistä aiheutuu hallinnollista taakkaa. Kun ilmoitusvelvollisuudet sisältävät huomattavan määrän asiakirjoja ja useita arviointimenettelyjä, olisi perusteltua arvioida tarkemmin erityisesti: * hallinnollisen taakan määrää eri kokoisille toimijoille, * henkilötietojen käsittelyn vaikutuksia, * suhteellisuusperiaatteen toteutumista, * sekä vaikutuksia viranomaisen käsittelyaikoihin. Tällainen vaikutusarviointi tukisi myös hyvän lainvalmistelun vaatimuksia. Yhteenveto Lausunnon perusteella asetusluonnoksen tavoitteita voidaan pitää hyväksyttävinä eikä luonnoksesta sellaisenaan ilmene ilmeistä ristiriitaa perustuslain kanssa. Jatkovalmistelussa olisi kuitenkin perusteltua kiinnittää huomiota erityisesti: * ilmoituksiin liitettävien tietojen välttämättömyyden ja suhteellisuuden täsmentämiseen; * Finanssivalvonnan harkintavallan täsmällisempään rajaamiseen; * hallintomenettelyn ennakoitavuuteen ja kokonaiskäsittelyaikaan; * yhdenvertaisuusperiaatteen yleiseen toteutumiseen kaikissa arviointimenettelyissä; * perusteluvelvollisuuden näkyvämpään huomioon ottamiseen; sekä * siihen, että asetuksen nojalla ei käytännössä muodostu uusia olennaisia velvollisuuksia ilman riittävän täsmällistä laintasoista perustaa. Edellä mainitut täsmennykset vahvistaisivat sääntelyn yhteensopivuutta perustuslain 6 §, 10 § 21 § ja 80 §:n sekä hallintolain hyvän hallinnon periaatteiden kanssa.