| YDHV lakitiimi | Epäselvä Automaattinen luokitus, tarkistettava | Luokittelun peruste: Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta Lausunnonantaja pitää erittäin tärkeänä tavoitetta suojata Kansaneläkelaitoksen työntekijöitä vakavalta häirinnältä ja uhkailulta. Näytä alkuperäinen vastausLausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi Kansaneläkelaitoksesta annetun lain muuttamisesta
Lausunnonantaja pitää erittäin tärkeänä tavoitetta suojata Kansaneläkelaitoksen työntekijöitä vakavalta häirinnältä ja uhkailulta. Työntekijöiden turvallisuuden vahvistaminen toteuttaa osaltaan perustuslain 7 §:ssä turvattua oikeutta henkilökohtaiseen turvallisuuteen sekä perustuslain 18 §:ssä julkiselle vallalle asetettua velvollisuutta huolehtia työvoiman suojelusta. Esityksen tavoitteet ovat siten hyväksyttäviä.
Esitykseen sisältyy kuitenkin useita valtiosääntöoikeudellisia kysymyksiä, joiden arviointia olisi syytä täydentää.
1. Perustuslain 21 § – oikeusturvan tosiasiallinen toteutuminen
Esityksessä todetaan, ettei päätöksentekijän nimen poistaminen heikennä oikeusturvaa, koska nimi voidaan pyynnöstä luovuttaa myöhemmin.
Tämä johtopäätös jää kuitenkin osittain ongelmalliseksi.
Perustuslain 21 § turvaa oikeuden hyvään hallintoon ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin(esim. Hallintovaliokunta lausunto toteaa että hallintolain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Lain tarkoituksena on myös edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta-HaVM 29/2002 vp.)
Käytännössä
oikeusturvan käyttäminen muuttuu kaksivaiheiseksi,
päätöksensaajan tulee ensin ymmärtää pyytää nimitietoa,
mahdollisen kielteisen päätöksen jälkeen tulee vielä hakea siihen muutosta,
vasta tämän jälkeen voidaan arvioida esimerkiksi esteellisyyttä.
Näin oikeusturvan käyttäminen muuttuu aikaisempaa raskaammaksi.
Pelkästään mahdollisuus saada tieto myöhemmin ei välttämättä vastaa perustuslain 21 §:n tarkoittamaa tehokasta oikeusturvaa koska Hallintovaliokunta lausunto(HaVM 29/2002 vp.) toteaa seuraavasti:
a. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen tehnyt viranomainen ja päätöksen tekemisen ajankohta.
b. Valiokunta toteaa, että hallintolain soveltamisalalla voi sinänsä esiintyä tilanteita, jossa ratkaisuun osallistuneiden henkilöiden nimien ilmaiseminen päätöksessä on vaikeaa. Pääsääntönä tulisi kuitenkin olla, että nimet ilmenevät päätöksestä. Valiokunnan käsityksen mukaan useimmissa viranomaisissa vakiintuneen käytännön mukaisesti päätöksessä pyritään ilman nimenomaista säännöstäkin ilmoittamaan ratkaisijoiden nimet.
c. Lausuntovaiheessa myös hallintolakiehdotuksessa oli nimenomainen säännös velvollisuudesta ilmoittaa asian ratkaisemiseen osallistuneiden henkilöiden nimet. Säännösehdotus sai kuitenkin osakseen laajaa kritiikkiä. Arvostelu kohdistui erityisesti soveltamisvaikeuksiin monijäsenisen toimielimen päätöksenteossa, jossa esittelijällä ei ole aina välttämättä tietoa päätöksentekoon osallistuneista henkilöstä. Säännöksen katsottiin johtavan merkittäviin käytännön ongelmiin myös massahallintoasioissa annetuissa päätöksissä, kuten verotuspäätöksissä.
d. Henkilön oikeusturvaa parantaa kuitenkin se, että pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan on joka tapauksessa päätöksestä käytävä ilmi sen henkilön nimi ja yhteystiedot, jolta asianosainen voi pyytää tarvittaessa lisätietoja päätöksestä. Tällaisia lisätietoja voivat olla myös tiedot päätöksen tekemiseen osallistuneista henkilöistä. Hallintovaliokunta ehdottaakin 44 §:ää muutettavaksi ainoastaan 1 momentin 2 kohdan osalta viittauksella päätöksen välittömänä kohteena oleviin asianosaisiin seuraavasti: "2) asianosaiset, joihin päätös välittömästi kohdistuu;"
2. Hallintolain avoimuusperiaate
Perusteluissa viitataan siihen, ettei hallintolaki suoranaisesti edellytä päätöksentekijän nimen ilmoittamista päätöksessä.
Samaan aikaan muistiossa kuitenkin todetaan useaan kertaan,
että hyvän hallinnon lähtökohtana on nimien ilmoittaminen,
että oikeusasiamies on pitänyt tätä hyvän hallinnon mukaisena,
että avoimuus lisää viranomaistoiminnan uskottavuutta,
että henkilöllisyys korostaa virkavastuuta.
Näiden kannanottojen ja ehdotetun sääntelyn välistä jännitettä ei arvioida riittävän perusteellisesti.
Perusteluista syntyy vaikutelma, että hallinnon avoimuuden merkitystä vähätellään suhteessa työturvallisuuteen ilman varsinaista suhteellisuusarviointia(esim. Perustuslakivaliokunta lausunto toteaa seuraavasti:
a. Perusoikeusuudistuksen esitöissä (HE 309/1993 vp, s. 58/I) korostettiin julkisuusperiaatteen liittymistä historiallisesti ja toiminnallisesti poliittisiin vapausoikeuksiin, erityisesti sananvapauteen. "Riittävän julkisuuden takaaminen on edellytys yksilöiden mahdollisuudelle vaikuttaa ja osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan. Julkisuus on myös vallankäytön ja viranomaistoiminnan kritiikin ja valvonnan edellytys." Toisaalta tällöin todettiin, että julkisuudesta ilmeisesti joudutaan poikkeamaan erilaisten tärkeiden intressien vuoksi. Esimerkkeinä mainittiin yksityisyyden suoja, liikesalaisuudet, valtakunnan turvallisuuteen liittyvät intressit, suhteiden säilyttäminen toiseen valtioon sekä talous-, raha- ja valuuttapolitiikan hoidon vaatimukset. Tästä syystä perusoikeusesitykseen sisältyi lakivaraus, jonka mukaan tietojensaantioikeudesta säädetään tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta kuitenkin tiukensi ehdotusta tältä osin niin, että lähtökohtana olevaa julkisuutta voidaan rajoittaa pelkästään lailla ja vain välttämättömistä syistä (PeVM 25/1994 vp, s. 9). Valiokunnan mukaan "lailla erikseen säädettävät rajoitukset voivat merkitä nykyiseen tapaan asiakirjojen ja muiden tallenteiden salaisuutta tai luvanvaraista julkisuutta".(PeVL 43/1998 vp)
b. Hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sanamuoto ja perusoikeusuudistuksen säätämisasiakirjat osoittavat selvästi, että perustuslain sisältämänä oikeusnormina on voimassa viranomaisten asiakirjojen julkisuus. Julkisuutta voidaan rajoittaa välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen. Erityisesti salassapitovelvoitteen on näin ollen täytettävä kolme edellytystä: (1) salassapito perustuu välttämättömiin syihin ja (2) sen perusteet määritellään laintasoisella säännöksellä, jolla (3) julkisuutta rajoitetaan erikseen. Esityksen mukainen julkisuuslakiehdotus rakentuu selkeästi tällaiselle lähtökohdalle ja toteuttaa hallitusmuodon 16 a §:n 1 momentissa lainsäätäjälle osoitettua toimeksiantoa. Lakiehdotusta onkin yleisesti ottaen pidettävä edistysaskeleena verrattuna nykyiseen yleislakiin, jonka merkittävin heikkous perusoikeusnäkökulmasta on salassapitosääntelyn jääminen laajasti asetuksen tasoon.
c. Asiakirjojen julkisuutta voidaan rajoittaa perustuslain mukaan ainoastaan lailla ja vain milloin siihen on välttämättömiä syitä. Kysymys ei siten ole siitä, että perustuslaissa esimerkiksi jätettäisiin kyseisen oikeuden sisältö lailla määriteltäväksi vaan lainsäätäjän toimivaltaan kuuluu pelkästään sellaisten julkisuuden rajoitusten asettaminen, joita voidaan pitää perustuslaissa tarkoitetulla tavalla välttämättöminä. Julkisuudelle ehdotetaan esityksessä kahdenlaisia rajoituksia. Ne koskevat yhtäältä keskeneräisiä asioita tai asiakirjoja ja toisaalta salassa pidettäviä asiakirjoja.
3. Perustuslain 118 § – virkavastuun näkyvyys
Vaikka virkavastuu säilyy muodollisesti ennallaan, päätöksenteon henkilökohtainen vastuu muuttuu ulospäin näkymättömäksi.
Perustuslain 118 § perustuu siihen, että julkista valtaa käyttävä virkamies vastaa toiminnastaan.
Esityksessä todetaan, että tiedot säilyvät Kelan järjestelmässä.
Sen sijaan ei arvioida,
miten anonymisointi vaikuttaa kansalaisten luottamukseen,
väheneekö virkavastuun näkyvyys,
heikentääkö muutos julkisen vallan kontrolloitavuutta.
Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan korostanut, että virkavastuun tulee olla myös käytännössä toteutuvaa eikä ainoastaan muodollista.
4. Perustuslain 2 § – julkisen vallan avoimuus
Perustuslain 2 §:n oikeusvaltioperiaatteeseen kuuluu julkisen vallan avoimuus.
Esityksessä arvioidaan avoimuuden rajoitusta melko suppeasti.
Perustelut painottavat lähes yksinomaan työntekijöiden turvallisuutta.
Sen sijaan avoimuuden rajoittamisen pitkäaikaisia vaikutuksia
hallinnon legitimiteettiin,
kansalaisten luottamukseen,
julkisen vallan kontrolloitavuuteen
ei arvioida riittävästi.
5. Yhdenvertaisuus (PL 6 § ja yhdenvertaisuuslaki)
Esityksessä itse todetaan, että
kaikilla ihmisillä ei ole samanlaisia voimavaroja pyytää päätöksentekijän nimeä myöhemässä vaiheessa.
Tästä huolimatta perusteluissa päädytään melko nopeasti johtopäätökseen, että neuvonta ja tukihenkilöt riittävät poistamaan ongelman.
Tämä arvio jää puutteelliseksi.
Yhdenvertaisuuslain mukaan viranomaisen tulee edistää tosiasiallista yhdenvertaisuutta.
Pelkkä mahdollisuus käyttää oikeutta ei vielä tarkoita, että oikeus toteutuu yhdenvertaisesti.
Esimerkiksi
muistisairaat,
kehitysvammaiset,
mielenterveysongelmista kärsivät,
henkilöt, joilla ei ole tukiverkostoa,
voivat käytännössä jäädä muita heikompaan asemaan.
6. Vaikutusarvioinnin rajallisuus
Esityksen keskeinen näyttö perustuu vuoden 2024 kokeiluun.
Vaikka kokeilu osoittaa myönteisiä vaikutuksia työntekijöiden kokemaan turvallisuuteen, vaikutusarviointi jää osittain yksipuoliseksi.
Perusteluissa ei arvioida esimerkiksi,
vähensikö muutos todellisia rikoksia,
vähensikö se poliisitehtäviä,
vähenikö vakava uhkailu objektiivisesti,
siirtyikö uhkailu muihin työntekijöihin.
Arvio perustuu pääosin henkilöstökyselyihin eikä objektiivisiin turvallisuusindikaattoreihin.
7. Vaihtoehtoisten keinojen arviointi
Perustuslakivaliokunta on korostanut, että perusoikeuksia rajoitettaessa tulee arvioida myös lievemmät keinot.
Esityksessä vaihtoehtoja käsitellään melko suppeasti.
Esimerkiksi ei arvioida perusteellisesti,
henkilöstönumeron käyttöä,
satunnaistettua tunnistetta,
automaattista anonymisointia vain korkean riskin tilanteissa,
alueellista riskiperusteista mallia.
Suhteellisuusarviointi jää tältä osin melko niukaksi.
8. Rajauksen täsmällisyys
Lakiehdotuksessa todetaan, että nimi voidaan jättää pois myös muista etuuspäätöksistä,
"jos olisi oletettavaa", että päätöksentekijään kohdistuu uhkailua.
Käsitettä "olisi oletettavaa" ei kuitenkaan määritellä tarkemmin.
Avoimeksi jää esimerkiksi
kuka tekee uhka-arvion,
mitä näyttöä vaaditaan,
kuinka pitkäksi ajaksi arvio tehdään,
voiko arvio muuttua,
miten arvio dokumentoidaan.
Perustuslakivaliokunnan käytännössä tällaiset avoimet harkintaperusteet pyritään yleensä täsmentämään laissa.
9. Julkisuuslain näkökulma
Esityksessä korostetaan, että nimitiedot voidaan edelleen saada julkisuuslain nojalla.
Samalla kuitenkin julkisuuslain 17 § korostaa,
että tiedonsaantia ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.
Esityksessä ei arvioida riittävästi,
onko kaikkien toimeentulotukipäätösten anonymisointi välttämätöntä,
vai voisiko rajaus perustua esimerkiksi todelliseen riskinarviointiin.
Yhteenveto
Lausunnonantaja pitää työntekijöiden turvallisuuden vahvistamista erittäin tärkeänä ja hyväksyttävänä tavoitteena.
Esityksen perusteluja olisi kuitenkin syytä täydentää erityisesti seuraavilta osin:
oikeusturvan tosiasiallisen toteutumisen arviointi (PL 21 §),
hallinnon avoimuuden ja virkavastuun näkyvyyden arviointi (PL 2 § ja PL 118 §),
tosiasiallisen yhdenvertaisuuden vaikutusten syventäminen (PL 6 § ja yhdenvertaisuuslaki),
vaihtoehtoisten ja vähemmän rajoittavien keinojen arviointi,
uhka-arvion perusteiden täsmentäminen laissa,
vaikutusarvioinnin täydentäminen objektiivisilla turvallisuusmittareilla.
Näillä täsmennyksillä esityksen valtiosääntöoikeudellinen arviointi vastaisi paremmin Perustuslakivaliokunnan vakiintunutta lausuntokäytäntöä sekä hyvän hallinnon, avoimuuden ja oikeusvaltioperiaatteen vaatimuksia. Avaa alkuperäinen lähde ↗ |
|---|